Unijny pakt migracyjny zaczyna obowiązywać – ostrzejsze kontrole na granicach i szybsze procedury azylowe

W piątek w całej Unii Europejskiej zaczęła obowiązywać duża część Paktu o migracji i azylu – rozbudowanego pakietu przepisów, który ma ujednolicić i zaostrzyć sposób zarządzania granicami zewnętrznymi oraz rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową. Jednocześnie przewidziano w nim mechanizm „elastycznej” solidarności między państwami członkowskimi. Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen we wrześniowym orędziu o stanie Unii nazwała pakt „surowym, ale sprawiedliwym”. Liczne organizacje społeczeństwa obywatelskiego ostrzegają jednak, że nowe rozwiązania mogą prowadzić do naruszeń praw podstawowych.

Pakiet przyjęty dwa lata temu

Po kilku nieudanych podejściach do reformy dotychczasowego systemu Komisja Europejska przedstawiła w 2020 r. pakt obejmujący dziesięć rozporządzeń, czyli aktów prawnych stosowanych bezpośrednio i w wysokim stopniu ujednoliconych w całej UE, oraz jedną dyrektywę dotyczącą przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Tę ostatnią każde państwo członkowskie musi wdrożyć do własnego prawa krajowego.

Poza pakietem pozostawiono wtedy reformę tzw. powrotów, czyli dobrowolnych wyjazdów oraz wydaleń osób, które nie mają prawa pobytu. To część polityki migracyjnej wywołująca w Unii głębokie podziały. Reforma ta, określana jako „ostatni element układanki” i obejmująca mocno kontrowersyjne „huby powrotowe”, była niedawno przedmiotem wstępnego porozumienia między Parlamentem Europejskim a Radą UE. Nie została jednak jeszcze przegłosowana ani formalnie przyjęta, dlatego nie zaczyna obowiązywać w piątek.

Sam pakt europosłowie przegłosowali, a państwa członkowskie przyjęły już dwa lata temu, wiosną 2024 r. Formalnie wszedł on w życie w czerwcu 2024 r., lecz kraje UE otrzymały dwa lata na wdrożenie większości jego przepisów.

Przyspieszona procedura na granicy

Wybrane kategorie osób będą objęte przyspieszoną procedurą graniczną jeszcze przed formalnym wjazdem na terytorium Unii. Dotyczy to osób uznawanych za mało prawdopodobnych beneficjentów azylu, ponieważ pochodzą z państw, w przypadku których średni odsetek pozytywnych decyzji o przyznaniu ochrony międzynarodowej nie przekracza 20 procent. W Belgii mogłoby to obejmować aż 40 procent spraw rozpatrywanych przez CGRA, czyli Generalny Komisariat ds. Uchodźców i Bezpaństwowców. Procedura obejmie również osoby uznawane za zagrożenie dla bezpieczeństwa albo próbujące wprowadzić władze w błąd. Jej celem ma być umożliwienie szybkiego powrotu w przypadku odrzucenia wniosku.

Organizacje broniące praw uchodźców podają w wątpliwość, czy w tak krótkim terminie da się w każdej z tych spraw wydać rzetelną decyzję. Równocześnie państwa członkowskie muszą zapewnić wystarczającą liczbę miejsc zakwaterowania. Belgijski rząd deklaruje, że warunek ten jest spełniony, ale organizacje pozarządowe kwestionują te zapewnienia.

Screening i nowa baza danych

Jednym z nowych elementów paktu jest tzw. screening, który nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek szczegółowej weryfikacji osób. Obejmuje ona sprawdzenie tożsamości, bezpieczeństwa i stanu zdrowia w kilku bazach danych. Jeśli procedura odbywa się na granicach zewnętrznych, musi zostać zakończona w ciągu siedmiu dni. W jej ramach obywatele państw trzecich, mimo że fizycznie znajdują się na terytorium UE, z prawnego punktu widzenia nie są uznawani za osoby przebywające w Unii. Organizacje pozarządowe obawiają się niejasności oraz osłabienia ochrony praw podstawowych. Dodatkowo osoby, których wniosek o azyl zostanie odrzucony i które złożą odwołanie, nie będą już automatycznie chronione przed wydaleniem.

Identyfikację każdej osoby wjeżdżającej do UE ma usprawnić nowa baza danych Eurodac. Zebrane w niej informacje pozwolą sprawdzić, czy dana osoba składała kilka wniosków o azyl w różnych państwach Unii. Obecnie baza nie funkcjonuje jeszcze wszędzie.

„Elastyczna” solidarność zamiast obowiązkowej relokacji

Odrzucono pomysł obowiązkowego systemu rozdzielania osób ubiegających się o azyl między kraje UE. Zastąpiła go „elastyczna” solidarność, która może przyjąć różne formy: relokację, czyli przeniesienie osoby ubiegającej się o azyl do innego państwa, wsparcie operacyjne lub materialne albo wkład finansowy na rzecz krajów znajdujących się pod presją migracyjną. Belgia w pierwszej kolejności wybrała ostatnie rozwiązanie, deklarując 12,9 miliona euro i argumentując, że jej system przyjmowania jest już przeciążony. Minister ds. azylu i migracji Anneleen Van Bossuyt z N-VA chce jeszcze negocjować z państwami Europy Południowej, aby obniżyć tę kwotę.

W zamian za solidarność wzmocnione przepisy dublińskie mają skuteczniej egzekwować odpowiedzialność państwa pierwszego wjazdu. Celem jest ograniczenie sytuacji, w których sprawy zbyt szybko przechodzą na kraje migracji wtórnej, takie jak Belgia.

Oczekiwania belgijskiego rządu

Van Bossuyt liczy, że pakt doprowadzi do spadku liczby osób wjeżdżających do UE, ograniczy migrację wtórną, przyspieszy procedury i w efekcie zmniejszy presję na system przyjmowania. Wiele zależeć będzie jednak od tego, w jaki sposób państwa członkowskie wdrożą cały pakiet. Minister spodziewa się również, że europejskie ujednolicenie definicji wniosku o azyl rozwiąże prawne spory wokół tzw. statusów M, dotyczących osób, które otrzymały azyl w innym kraju UE, a następnie ubiegają się o ochronę także w Belgii.

Zmianie ulega również definicja „kolejnego wnioskodawcy”. Chodzi na przykład o osobę, która otrzymała decyzję odmowną w Niemczech, ale ma też postępowanie w Belgii. Termin rozpatrzenia takiego wniosku zostaje skrócony do dwóch miesięcy, a prawo do zakwaterowania ograniczone. Organizacje pozarządowe obawiają się, że wiele osób nie zostanie wysłuchanych co do istoty sprawy, nie otrzyma w Belgii żadnego miejsca pobytu i w rezultacie zniknie z pola widzenia instytucji. Przeciwnicy wizyt domowych ubolewają także, że filozofia paktu zachęca państwa do sięgania po takie rozwiązania.

Nowe zadanie dla CGRA

W Belgii, gdzie przepisy wdrażające pakt zostały przegłosowane w Izbie Reprezentantów dopiero w czwartek, szczególnie duże wyzwanie czeka CGRA. Instytucja będzie odtąd odpowiadać za ocenę wieku wnioskodawców deklarujących, że są osobami małoletnimi, jeśli pojawią się co do tego wątpliwości. Konieczne będzie przeprowadzenie badania wielodyscyplinarnego, obejmującego również ocenę psychospołeczną. Ocena nie będzie mogła opierać się wyłącznie na kryteriach zewnętrznych, takich jak wygląd czy zachowanie, a badanie lekarskie będzie dopuszczalne jedynie w ostateczności.