Choć niemal wszystkie zamrożone rosyjskie aktywa znajdują się w belgijskiej instytucji rozliczeniowej Euroclear, Belgia nie ma możliwości zawetowania unijnych decyzji dotyczących ich wykorzystania. Propozycje legislacyjne Komisji Europejskiej, przewidujące przeznaczenie 90 miliardów euro na pożyczkę dla Ukrainy, wywołały konsternację w Brukseli – minister spraw zagranicznych Maxime Prévot przyznał, że Belgia została postawiona „pod ścianą”.
Powszechne przekonanie, że każde unijne rozstrzygnięcie wymaga jednomyślnej zgody 27 państw członkowskich, mija się z prawdą. Zdecydowana większość prawa europejskiego powstaje w oparciu o tzw. większość kwalifikowaną: decyzję można podjąć przy poparciu co najmniej 15 państw reprezentujących łącznie minimum 65 procent ludności Unii. Jednomyślność jest konieczna jedynie w szczególnie wrażliwych obszarach, takich jak polityka zagraniczna, sankcje, podatki, składki do budżetu UE oraz część polityki zdrowotnej i edukacyjnej.
Artykuł 122 jako klucz do ominięcia weta
Komisja Europejska przygotowała pięć projektów ustaw dotyczących tzw. pożyczki reparacyjnej (Reparations Loan) dla Ukrainy. Środki w wysokości 90 miliardów euro mają zasilić ukraińskie finanse w latach 2026–2027, aby zapobiec bankructwu państwa i umożliwić kontynuowanie obrony przed agresją Rosji. Tylko jeden z pięciu projektów wymaga jednomyślności – pozostałe można uchwalić większością kwalifikowaną.
Kluczowy projekt opiera się na artykule 122 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten pozwala na przyjmowanie nadzwyczajnych środków w sytuacji zagrożenia stabilności gospodarczej, bez konieczności uzyskania jednomyślności i bez udziału Parlamentu Europejskiego. Komisja uzasadnia, że wojna w Ukrainie już obecnie szkodzi europejskiej gospodarce, a nasilające się ataki hybrydowe – cyberataki czy drony nad lotniskami – potęgują straty. Wykorzystanie zamrożonych aktywów na rzecz Ukrainy, zamiast ryzykownego zwrotu środków Rosji, ma ograniczyć zagrożenia dla europejskiej stabilności.
Prawdziwy cel: neutralizacja węgierskiego weta
Wybór artykułu 122 nie jest przypadkowy. Rosyjskie aktywa zamrożono w lutym 2022 roku w ramach sankcji za inwazję na Ukrainę. Sankcje, jako element polityki zagranicznej, wymagają jednomyślności – a dodatkowo muszą być odnawiane co sześć miesięcy. Dotychczas Węgry głosowały za przedłużeniem, jednak premier Viktor Orbán coraz częściej kwestionuje zasadność wsparcia dla Ukrainy, zbliżając się do stanowiska Kremla. Jego wizyta u prezydenta Putina i wsparcie dla planu pokojowego Donalda Trumpa budzą obawy, że Budapeszt może zablokować kolejne przedłużenie sankcji. Skutkowałoby to natychmiastowym odblokowaniem rosyjskich aktywów.
Zastosowanie artykułu 122 pozwala Komisji na utrzymanie zamrożenia środków niezależnie od stanowiska Węgier.
Belgia w podwójnej pułapce
Nowa konstrukcja prawna częściowo chroni interesy Belgii i Euroclear: minimalizuje ryzyko, że co pół roku – przy okazji głosowania nad sankcjami – pojawi się konieczność zwrotu Rosji dziesiątek miliardów euro. Jednocześnie jednak pozbawia Belgię realnej możliwości zablokowania całej operacji.
Jedyny projekt wymagający jednomyślności dotyczy ochrony Belgii przed rosyjskimi roszczeniami odszkodowawczymi. Natomiast sama pożyczka, utrzymanie zamrożenia aktywów oraz transfer środków z Euroclear do unijnych struktur mogą zostać przyjęte większością kwalifikowaną – nawet wbrew stanowisku Brukseli.
Pole manewru dla belgijskiej dyplomacji
Premier Bart De Wever w liście do Ursuli von der Leyen określił propozycję Komisji jako „fundamentalnie błędną”. Belgia wolałaby sfinansować pomoc dla Ukrainy poprzez wspólne europejskie obligacje, jednak wymagałoby to zmiany wieloletniego budżetu UE – a więc jednomyślności, którą Węgry natychmiast zablokowały.
Bruksela stara się uzyskać dodatkowe zabezpieczenia. Projekty legislacyjne uwzględniają już m.in. 16,5-letnią ochronę przed roszczeniami Rosji na podstawie dwustronnej umowy belgijsko-sowieckiej z 1989 roku. Belgia zabiega też, by mechanizmem objęto wszystkie rosyjskie aktywa w UE – szacuje się, że około 18 miliardów euro znajduje się w bankach komercyjnych we Francji – a najlepiej również aktywa w pozostałych państwach G7.
Przegłosowanie decyzji wbrew Belgii byłoby ryzykowne politycznie i dyplomatycznie. Bruksela mogłaby odpowiedzieć blokowaniem innych dossier, w których posiada prawo weta – podobnie jak niedawno uczyniła Słowacja, wstrzymując dziewiętnasty pakiet sankcji.
Wyścig z czasem
Czas na negocjacje jest ograniczony. Na szczycie 18 grudnia ma zapaść decyzja o finansowaniu Ukrainy na kolejne dwa lata – premier De Wever zaakceptował ten termin. MFW oczekuje jasnego sygnału; w przeciwnym razie Ukrainie grozi niewypłacalność. Według szacunków środki w ukraińskim budżecie wyczerpią się na początku kwietnia.
Propozycja Komisji budzi jednak wątpliwości prawne. Wybór artykułu 122 może zostać zakwestionowany przed Trybunałem Sprawiedliwości UE – Parlament Europejski zaskarżył już latem podobny akt oparty na tej samej konstrukcji prawnej. Niepewne pozostaje również stanowisko USA. Według źródeł Bloomberg administracja amerykańska sprzeciwia się europejskiej pożyczce, ponieważ prezydent Trump ma własne plany dotyczące rosyjskich aktywów.
W obliczu tradycyjnej ostrożności UE w zakresie ryzyka geopolitycznego nie można wykluczyć, że tuż przed podjęciem decyzji pojawi się alternatywny scenariusz.
